Za petnaest dana lokalni izbori

Za petnaest dana Hrvati ponovo izlaze na izbore. Ovoga puta na lokalne, ali posebno važne. O tome govori međunarodni stručnjak za upravno pravo prof. dr. Ivan Koprić, redovni profesor na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu.

Prvi ćemo put birati načelnike neposredno…
--Točno, ovo će biti prvi put da pored članova lokalnih predstavničkih tijela (općinska i gradska vijeća, županijske skupštine) biramo i općinske načelnike, gradonačelnike i župane (zvat ću ih skraćeno načelnicima). Trebalo bi spomenuti da je kod nas predviđeno da se prvi krug izbora za načelnike održava istodobno s izborima za vijeća, što nije svugdje gdje takvi izbori postoje slučaj. Ponegdje mandat načelnika ne traje jednako dugo kao mandat članova vijeća, a ponegdje se ti izbori održavaju u različito vrijeme, npr. u polovici mandata vijeća, kako bi građani jasno mogli razlučiti o kakvim je izborima riječ. Kod nas će međutim građani u svim lokalnim jedinicama, osim u Gradu Zagrebu, dobiti barem četiri glasačka listića i glasati istodobno za gradsko ili općinsko vijeće, županijsku skupštinu, načelnika i župana. U Gradu Zagrebu će glasati za gradsku skupštinu i gradonačelnika. No, ponegdje će glasačkih listića biti više, jer će neke lokalne jedinice uz te izbore održati i izbore za vijeća mjesnih odbora i/ili gradskih kotareva kao oblika mjesne samouprave. Također, valja spomenuti da se izbori za vijeća i načelnike ne održavaju po istim pravilima. Najveća je razlika u tome što se izbori za članove vijeća održavaju uz proporcionalni sustav, dok se načelnici moraju izabrati većinom od svih glasača. To ujedno znači da za načelnike može biti i drugog kruga glasanja, u kojem će se birači trebati odlučiti između dvaju kandidata koji su u prvom krugu dobili najveću podršku. Može se razumno predvidjeti da će drugi krug biti potreban u značajnom broju jedinica, tako da ćemo načelnike u tom slučaju dobiti tek nakon 31. svibnja kad će se on održati.

Kako je moguće kontrolirati neposredno biranog načelnika?
- Novi će načelnici imati bitno jaču ulogu od dosadašnjih te će kao pojedinci imati daleko veću stvarnu političku moć. Dosad su imali malo samostalnih ovlasti, a za sve ostalo su morali dobiti podršku poglavarstva. Sada ih poglavarstva više neće ograničavati što će se zasigurno odraziti i na brzinu njihovog odlučivanja, a moglo bi se odraziti i na kvalitetu donesenih odluka, naravno u negativnom smislu. No, zakon je predvidio neke oblike kontrole. Ponajprije, članovi vijeća moći će načelniku postavljati pitanja na sjednicama ili u pisanom obliku. On će morati podnositi polugodišnja izvješća o svom radu vijeću, s tim da vijeće može tražiti i posebna izvješća o pojedinim pitanjima. U krajnjem se slučaju načelnika može opozvati. Naš zakonodavac je to pogrešno nazvao referendum, a ograničio brojnim pravilima koja će praktički onemogućiti da se takvi referendumi nametnu kao efikasno sredstvo ostvarivanja političke odgovornosti načelnika prema građanima. Načelnici će biti praktično nesmjenjivi čitav mandat. Naime, uvjeti za raspisivanje takvog opoziva su sljedeći. Prvo, mora postojati prijedlog koji dolazi ili od 1/3 članova predstavničkog tijela ili od strane 20 posto građana. Nakon toga se o održavanju opoziva mora donijeti odluka i to većinom glasova svih članova vijeća. No, to je dopušteno samo u dva slučaja: ako načelnici krše ili ne izvršavaju odluke predstavničkog tijela te kad svojim radom prouzroče jedinici znatnu materijalnu štetu. Znatna je šteta u iznosu od 1 posto proračuna u tekućoj godini, a u svakom slučaju ako prijeđe 500.000 kuna. Ako se i postigne takva odluka, na glasanje o opozivu mora izaći više od polovice ukupnog broja birača upisanih u popis birača (valja napomenuti da u nemalom broju jedinicama ima više glasača nego stanovnika, a ti sigurno neće biti zainteresirani za opoziv). I na kraju za opoziv mora glasati većina od onih koji su glasovali. Također, opoziv se ne smije tražiti u roku od 6 mjeseci od početka mandata načelnika, niti prije 12 mjeseci od prethodnog postupka opoziva o istom pitanju. Praktično postoji mogućnost da se načelnika pokuša opozvati samo tri puta tijekom četverogodišnjeg mandata, a ni to nije realno očekivati, zbog prethodno obrazloženih iznimno restriktivnih uvjeta. Osim toga, i načelnik ima brojne mogućnosti utjecaja na vijeće, od toga da prisustvuje sjednicama vijeća do predlaganja proračuna i "kupovanja" podrške nuđenjem raznoraznih proračunskih privilegija prema interesima pojedinih vijećnika. Vrijedi upozoriti da su slučajevi kad je dopušteno pokrenuti opoziv neprecizno formulirani i omogućuju široku slobodnu ocjenu centralnih državnih organa koji će tako moći arbitrirati. Naime, što znači neizvršavanje odluka predstavničkog tijela? Neizvršavanje dviju minornih odluka ili neizvršavanje političke koncepcije koju zastupa većina u predstavničkom tijelu? A što je sa štetama koje godišnje iznose 499.000 kuna? To je dopušteno? Četiri godine po 499 tisuća iznosi gotovo 2 milijuna kuna! Iskustva drugih zemalja također pokazuju da su načelnici praktično nesmjenjivi. No, u nekim od tih zemalja postoje drugi mehanizmi kontrole, od razvijenog civilnog društva i kulture političke odgovornosti do npr. nadzornih odbora koji nadziru financijsko poslovanje načelnika. Ipak, kako god bilo, načelnici će biti centralne figure političkog sustava u lokalnim jedinicama. U tome će im pomagati i jedan (u jedinicama do 10.000 stanovnika) ili dva zamjenika (u većim jedinicama) koji također mogu svoju dužnost obavljati profesionalno. Vidjet ćemo hoćemo li nakon prvog mandata takvih načelnika biti jednako euforični prema tom rješenju kao što smo sada.

Koja će biti uloga predstavničkog tijela?
- Predstavničko tijelo ne mijenja svoju temeljnu ulogu. Ono i dalje donosi statut, proračun, odluke i druge opće akte (lokalne propise), prostorne planove, odluku o organizaciji lokalnih upravnih organa, osniva javne ustanove i druge pravne osobe u ime lokalne samoupravne jedinice, itd. I dalje politički nadzire rad ostalih lokalnih organa, a posebno neposredno izabranog načelnika, kako je već opisano. Ono također donosi odluku o stjecanju i otuđenju pokretnina i nekretnina čija ukupna vrijednost prelazi 0,5 % prihoda odnosno u svakom slučaju 1.000.000 kuna, što će donekle ograničiti potencijalne zloupotrebe i financijskoimovinske nestašluke. No, kako je predstavničko tijelo sastavljeno od neprofesionalaca koji se relativno rijetko sastaju, ono će biti tek jedan slabi filtar za akte i odluke koje će mu predlagati načelnik. Drugim riječima, umjesto glavnog lokalnog političkog tijela, ono će funkcionirati kao neka vrsta privjeska jakog načelnika.

Da li gradske službe ostaju kao i dosad ili se i tu stvari mijenjaju?
- U pogledu gradskih upravnih odjela i službi situacija se mijenja utoliko ukoliko ovlasti imenovanja i razrješenja njihovih pročelnika preuzima sam načelnik, doduše temeljem javnog natječaja. Dakle, oni će sada i formalno i u stvarnom smislu biti potpuno ovisni i podređeni načelniku. To bi moglo imati pogubne učinke na razinu profesionalizma i stručnosti u radu uprave. Upravo su takvi efekti već odavno poznati u američkim jedinicama u kojima se načelnici biraju neposredno (a to je samo dio lokalnih jedinica u SAD) - znatno snižavanje profesionalizma, nepotizam i klijentelizam. Upravo je taj američki model onaj po kojem je skrojen hrvatski sustav neposrednog izbora načelnika. Zakon o neposrednim izborima načelnika rezultat je takozvane pomoći američke agencije za međunarodnu pomoć (USAID), čiji je utjecaj očito bio prevelik pa se zanemarilo sva upozorenja koja hrvatska znanstvena zajednica ističe već nekoliko godina.

Znači li novi sustav racionalizaciju i podizanje učinkovitosti lokalne uprave?
- Teško da novi sustav može bilo što pridonijeti racionalizaciji, ali bi mogao djelovati na učinkovitost. Naime, više nije potrebno dobiti pristanak poglavarstva, načelnik će sam voditi sve lokalne poslove, voditi lokalne javne politike i praktično rukovoditi lokalnom upravom. Pročelnici upravnih tijela bit će mu samo neka vrsta vrlo slabih pomoćnika bez ikakvog stvarnog utjecaja. Ni njegovi neposredno izabrani načelnici neće biti puno više od figura bez moći. Sve što načelnik zamisli moći će i provesti, čemu bitno pridonosi i njegova praktična nesmjenjivost. Dakle, čak i kad bi bio osumnjičen i optužen za neko vrlo ozbiljno kazneno djelo mogao bi ostati na funkciji sve dok presuda kojom se osuđuje ne postane pravomoćna. S obzirom na stanje učinkovitosti pravosuđa, prije će mu isteći mandat.

Što u slučajevima kad jedna opcija pobijedi za predstavničko tijelo, a druga za načelnika?
- U tom bi slučaju moglo doći ili do privremene blokade u njihovim odnosima ili do suradnje u kojoj će svaka strana zadovoljiti neke svoje interese. Blokada se može sastojati u tome da predstavničko tijelo odbije izglasati proračun kako je predložio načelnik, ali se tome ne može efikasno oduprijeti, jer će biti raspušteno. Može odbiti donijeti neku drugu odluku ili opći akt ili pak donijeti odluku ili opći akt u tekstu kako samo predloži. U tom slučaju načelnik bi mogao odbiti izvršavati takvu odluku, s tim da predstavničko tijelo ne može pokrenuti opoziv ako se ne radi o neizvršavanju bar više odluka. Ako načelnik želi da lokalna jedinica stekne ili otuđi imovinu veće vrijednosti a vijeće to ne želi podržati, moguće su također različite varijante. Npr. načelnik može imovinu razdijeliti na više manjih dijelova, koji su svaki za sebe ispod granice kad mu je potreban pristanak vijeća. Ili može privremeno odustati od investicije odnosno prodaje (darovanja, itd.). Naravno, moguće je i da postignu kompromis te se dogovore o tome koje interese načelnika i koje interese većine iz vijeća će ostvariti. Time bi se stvar riješila na obostrano zadovoljstvo, ali je upitno zadovoljstvo građana. O njima se u svemu vodilo najmanje računa.

Iskustva drugih zemalja? Je li Hrvatska spremna za takve izbore?
- Iskustava su raznolika. U razvijenim zemljama zapadne Europe taj sustav ima relativno slabu podršku. Skandinavija o tome nije ni razmišljala, proveden je samo jedan neuspješan eksperiment u dvadesetak jedinica u Norveškoj nakon čega se odustalo od neposrednog izbora načelnika. U Nizozemskoj je zakon već bio u parlamentarnoj proceduri, ali nije izglasan sve do danas. U Velikoj Britaniji je ostavljeno samim jedinicama da se opredijele za vrstu sustava, no neposredni izbor je odabralo svega nešto preko deset jedinica. Zaslužuje spomen da je među njima London kao najveća jedinica. Neposredni se izbor proširio u Njemačkoj, a prakticira ga i šest od devet zemalja (Länder) u Austriji. Uvele su ga Italija te neke tranzicijske zemlje (Mađarska, Poljska) te većina zemalja nastalih raspadom Jugoslavije (Slovenija i Makedonija najprije, zatim dosta kasnije Bosna i Hercegovina, Crna Gora i Kosovo). U Europi je institucija neposrednog izbora načelnika rezultat novijeg razvoja koji započinje tijekom 1990-ih. Prije toga institucija je bila prakticirana samo u dvije njemačke države, Bavarskoj i Baden-Würtembergu, te u četrdesetak komuna u kantonu Genčve u Švicarskoj, u dosta specifičnim varijantama. Puno je duža tradicija neposrednog izbora načelnika od strane građana prisutna u SAD, gotovo od početka 19. stoljeća, ali samo u dijelu jedinica. Odatle se institucija proširila na druge dijelove Sjeverne i Južne Amerike (Kanada, Meksiko, Brazil, Čile, itd.). U stvarnosti se učinci grupiraju oko omogućavanja novog kanala utjecaja građana na političare, reduciranja značenja predstavničkih tijela, jačanja političke moći načelnika, snižavanja razine profesionalizma u lokalnoj upravi, itd. Negdje se učinci generalno ocjenjuju pozitivnima, a negdje negativnima. Istraživanja se provode, no institucija je u Europi prisutna tako kratko da tek treba vidjeti što će nam donijeti. I ja provodim jedno veliko istraživanje na području bivše Jugoslavije, od Slovenije do Makedonije, koje je pokazalo da u stvarnom političkom ponašanju i samopercepciji nema statistički značajnih razlika među načelnicima biranima neposredno i onima koje su izabrala predstavnička tijela. Drugim riječima, važnija je politička tradicija i (ne)dosegnuti standardi demokratskog političkog života od načina zakonske regulacije institucija.

Koliko je važno da ljudi izađu na izbore?
- Važno je kao i obično, ne bih tome svemu pridavao neko posebno značenje. Tamo gdje je takav način izbora uveden, primijećeno je da je odaziv veći bar prvi put, na sljedećim takvim izborima izlazak pada. Također, manji je izlazak u drugom krugu, jer su birači onih kandidata koji su otpali u prvom krugu razočarani i često ostaju kod kuće.
Puno bi važniji ovi izbori bili kad bi došlo do neke ozbiljnije decentralizacije. No, i ovako lokalna sredina nije nevažna, a svi koji misle da je nevažno izaći na izbore ostaju kasnije iznenađeni time tko je sve izabran, odnosno tko nije. Ja osobno uvijek kad mogu izlazim na izbore, bez obzira na to tko se kandidira i kako ocjenjujem kvalitetu kandidata. Kandidati su onakve kvalitete kakvu mi kao građani dopuštamo svojim odnosom prema njima, svojom političkom aktivnošću ili pasivnošću, oni su naši sugrađani i kad govorimo o njihovoj kvaliteti govorimo i o samima sebi.

Tekst je uz dozvolu autora u cjelosti preuzet iz "Vrbovečkih novina".

RAZGOVARAO: FRANJO SIMIĆ